Čeští politici chtějí referenda, jak je to ale v tom Švýcarsku?

Když lidé, kteří nevědí, jak funguje česká ústava, navrhují novou větev legislativního procesu, měli bychom se mít na velkém pozoru.

Čeští politici se zhlédli v možnosti vypisovat referenda. Jak už to ale bývá, málokdo z nich má přehled o tom, co vlastně chce. Když lidé, kteří nemají ani základní ponětí o tom, jak funguje česká ústava nebo jednací řád Sněmovny, navrhují novou větev legislativního procesu, měli bychom se mít na velkém pozoru.

Když se podíváme do programu strany, která si dala přímou demokracii přímo do názvu, tedy do programu Okamurovy Svobody a přímé demokracie, nalezneme v něm kromě požadavku o vypsání referenda o vystoupení z EU pouze obecné proklamace: „Budeme prosazovat uzákonění širokého referenda jako nejvyššího projevu vůle občanů. Občané musí mít právo v referendu rozhodovat o zásadních otázkách týkajících se budoucnosti země.“ Nikde se nedozvíme, jak si Tomio Okamura a jeho strana představují fungování těchto referend.

Hnutí ANO Andreje Babiše, jež vyhrálo volby, ve svém programu o referendech mlčí. V Babišově knize O čem sním, když náhodou spím (pdf), kterou nepsal a nejspíš ani nečetl, pak najdeme o referendu tyto zmínky:

„Jasně, Senát má taky nějaké pravomoci, třeba jak zabránit bezvládí nebo násilným ústavním změnám. Tak ty by mohl převzít prezident, když už ho volíme přímo. A o nejdůležitějších změnách, změnách ústavy nebo mezinárodních paktech by rozhodovali všichni v referendu.“

„Dobrá pravidla má třeba německý Bundestag. Tam se určí, jak dlouho se bude každé téma projednávat a strany mají přesně stanovený počet hodin rozpravy. Skvělé a efektivní! To by zabralo i u nás. Všechny takové změny ale musí schválit ústavní většina parlamentu. Anebo ještě lépe bychom o nich měli všichni rozhodnout v referendu.“

Představa, že jednací řád Poslanecké sněmovny schvaluje lid v referendu, je tak komická, že to snad nemohl myslet vážně ani Babišův ghost-writer. Kromě toho je samozřejmě nepravda, že je na tuto změnu nutná změna ústavy, jednací řád je prostý zákon (a i to je mezinárodní rarita, většinou si jednací řád schvaluje komora samostatně – to ale neznamená, že česká úprava je špatně).

Vyplývá z toho ale, že Babiš chce referenda zřejmě pouze pro změny ústavy. Bohužel se ale nedozvídáme, zda občané mohou peticí tyto změny také navrhnout, nebo zda fungují jako třetí komora pro schválení ústavních změn.

Nejvíce se dozvíme od Pirátů. Ti na svém webu předkládají sice stručný popis svojí představy o referendech, avšak dá se z něj odvodit, že na mysli mají švýcarskou úpravu. Ta se vyznačuje tím, že všechny změny ústavy a významné mezinárodní smlouvy (vstup do EU, NATO apod.) podléhají referendu, občané mohou vetovat přijetí jakéhokoliv zákona referendem a občané také mohou navrhnout referendem nový zákon (jehož podstatou může být zrušení již existujícího zákona).

Již staří Římané věděli, že „čím více zákonů, tím zkorumpovanější vláda“, proto lze jistě podpořit nápad Pirátů na lidové veto, které ve Švýcarsku na federální úrovni funguje tak, že pokud do 100 dní od přijetí návrhu zákona sesbírá petice proti danému zákonu (např. zákonu o EET) 50 tisíc podpisů, je tento návrh předložen k všelidovému hlasování. Pokud lidé tento návrh zamítnou, není přijat a toto veto nelze přehlasovat.

Poslanci jsou pod tlakem médií, aby řešili každou špatnost novým zákonem i tam, kde se jedná o záležitost velmi smutné nehody, která se pravděpodobně už nikdy nebude opakovat, a i tam, kde soukromoprávní řešení postačuje. Novináři dokonce hodnotí práci sněmovny podle toho, kolik přijala zákonů, což je nejenom nesmyslné, ale i škodlivé kritérium. Lidové veto by do tohoto myšlenkového schématu hodilo vidle. Poslanci by nechtěli čelit potupě, že jejich zákon narazí u veřejnosti, a tak by pečlivěji zvažovali, co vůbec dají na papír. A pokud už by nepopulární zákon přijali, referendum by s ním udělalo krátký proces. (O lidovém vetu jsem podrobněji psal před lety v článku Lidové veto: Co to je a proč to funguje.)

Horší už je to s lidovou iniciativou, tedy s mechanismem, kterým mohou občané navrhovat nový zákon. Ve Švýcarsku na federální úrovni musí návrh zákona sesbírat 100 tisíc podpisů během 18 měsíců, aby o tomto návrhu bylo vyhlášeno referendum. Má to ale dva háčky, spíše poměrně velké háky. 1) Občané nenavrhují pouhé jednověté deklarace, nýbrž paragrafové znění předpisu, který chtějí schválit. 2) Federální parlament může přijmout a většinou přijme protinávrh, který je propracovanější. Občané potom hlasují, zda chtějí původní petiční návrh, protinávrh parlamentu, nebo ani jeden. Pokud je návrh přijat, parlament o něm dále nejedná

Takto vystavěné referendum znamená, že schválen pouze návrh, který má hlavu a patu a nějakou logickou strukturu – a nejde tedy o pouhý výkřik nějaké lobbistické skupiny jako na Slovensku, kde tuto jednu větu musí posléze poslanci rozvést do plné podoby zákona. Od roku 1891 se ve Švýcarsku na federální úrovni hlasovalo o 209 návrzích, prošlo jich pouze 22.

U zákonů je ďábel většinou skryt v detailech. Malý legislativní detail může bohulibý záměr zákona zcela zneplatnit. Naopak odfláknutý zákon zaměstná občany a soudní soustavu na dlouhé roky, než soudy určí, co je vlastně přesně předmětem daného zákona.

Na rozdíl od slovenského referenda není ve Švýcarsku nutné nutit poslance, aby jednak přemýšleli, jaké asi paragrafové znění měli občané jednověté iniciativy na mysli, a jednak nejsou poslanci nuceni hlasovat proti svému přesvědčení, pokud referendum schválí něco, s čím oni nesouhlasí.

Jak vidno, lidovou iniciativu je těžké nastavit tak, aby fungovala efektivně. Rizik číhá na každém rohu příliš mnoho a těžko čekat takovou delikátní práci od parlamentu, jenž nedokáže ani proces přímé volby prezidenta schválit tak, aby byl jednoznačný, nediskriminační a dával smysl. Proto se mějme před lidovou iniciativou na pozoru a raději začněme pouze lidovým vetem.

Debata je nicméně předčasná, neboť ANO, Piráti a SPD sice mají ve Sněmovně většinu 122 hlasů, avšak v Senátu dají dohromady stěží deset.